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La décision de la Cour suprême contre l’Agence fédérale de financement du logement (FHFA) apportera probablement de grands changements au secteur immobilier américain, alimenté par des milliards de dollars de prêts. La FHFA, une agence dont le nom est inconnu de nombreux consommateurs, a été créée pendant la crise financière pour superviser les géants hypothécaires Fannie Mae (FNMA) et Freddie Mac (FMCC), qui soutiennent la moitié du marché hypothécaire de 11 000 milliards de dollars. La Cour suprême a ouvert la porte à des changements majeurs au sein de l’agence lorsqu’elle a statué le 23 juin que la structure de la FHFA était inconstitutionnelle parce qu’elle n’avait pas de comptes à rendre au président des États-Unis.
Cette décision pourrait changer radicalement l’orientation future de l’agence. Cette décision constitue une défaite cuisante pour les investisseurs qui ont perdu leurs droits à 124 milliards de dollars. Le tribunal a également rejeté les affirmations des actionnaires privés de Fannie et Freddie selon lesquelles ils souhaitaient que les sociétés soient privatisées après que le gouvernement ait pris le contrôle des deux sociétés lors de la crise financière de 2007-2008. Au contraire, cette décision constitue une victoire majeure pour le président Joe Biden, même si lui et son administration n’étaient pas les premières parties à l’affaire. Biden a rapidement destitué le directeur actuel de la FHFA et nommé son propre directeur par intérim. Au lieu de privatiser, Biden devrait concentrer l’agence sur la réponse aux énormes besoins de logement du pays.
La décision a également porté un coup dur aux actions de Fannie et Freddie en bourse. Les actions Fannie ont clôturé en baisse de 32,1% mercredi. Et les actions de Freddie’s ont chuté de 36,8 %.
Contexte de la FHFA
La FHFA est une agence fédérale indépendante créée en 2008 en vertu de la loi sur le logement et la reprise économique (HERA) pour aider à renforcer le système américain de financement du logement pendant la crise croissante des prêts hypothécaires à risque. Cette crise a plongé l’économie américaine dans sa pire récession depuis la Grande Dépression des années 1930, tout en alimentant le marché baissier le plus grave depuis des décennies. L’agence est chargée de superviser Fannie Mae et Freddie Mac, deux entreprises parrainées par le gouvernement (GSE) dont la mission est de soutenir l’accession à la propriété en fournissant des liquidités au marché hypothécaire. Fannie et Freddie ne créent pas d’hypothèques. Au lieu de cela, ils achètent des prêts hypothécaires auprès des prêteurs, les regroupent en titres adossés à des créances hypothécaires (MBS), puis les vendent aux investisseurs. La titrisation augmente le montant du financement disponible pour les acheteurs potentiels de maison.
Avant la crise financière, Fannie et Freddie achetaient près d’un tiers des prêts hypothécaires aux États-Unis, qu’ils regroupaient ensuite en titres et revendaient à des investisseurs. Mais au plus fort de la crise de 2008, les deux sociétés ont subi d’énormes pertes dues à des prêts hypothécaires toxiques, les poussant au bord de l’insolvabilité. Ils ont ensuite été placés sous l’égide de la FHFA, qui a donné à l’agence une large autorité sur les affaires juridiques et financières des géants hypothécaires en faillite. Cette décision a essentiellement nationalisé les deux sociétés.
Poursuite d’un actionnaire privé
La décision de la Cour suprême concerne des questions juridiques découlant de la décision de la FHFA de 2012 de transférer tous les bénéfices de Fannie et Freddie au département du Trésor. Initialement, le ministère des Finances a injecté environ 190 milliards de dollars dans ces deux sociétés pour les aider à survivre à la crise financière. En échange, le Trésor a reçu des actions privilégiées de premier rang et a garanti l’achat de près de 80 % des actions ordinaires de la société. Fannie et Freddie sont tenus de payer un dividende annuel de 10 % sur les actions émises ainsi que d’autres frais, ce qui explique pourquoi le Département du Trésor prévoit de récupérer l’investissement initial avec l’argent des contribuables.
L’incapacité ultérieure de Fannie et Freddie à effectuer les paiements de dividendes requis a incité le département du Trésor à lever l’exigence de paiement au cours des trimestres où les deux sociétés n’étaient pas rentables. Toutefois, cela signifie que la quasi-totalité des bénéfices réalisés doivent ensuite être reversés au Trésor sous forme de dividendes. En décembre 2020, Fannie et Freddie avaient remboursé au gouvernement plus de 300 milliards de dollars. Certains affirment que le département du Trésor n’est même pas près de rembourser intégralement le montant initial dû au gouvernement américain.
En plus des plans de sauvetage, les critiques affirment que Fannie et Freddie reçoivent également d’autres avantages de la part du gouvernement américain. En tant que GSE, ce sont des entités quasi gouvernementales qui bénéficient du soutien tacite du gouvernement malgré la présence d’actionnaires privés. Ce type de structure organisationnelle est souvent critiqué car il privatise les profits tout en socialisant le risque. Les actionnaires privés réalisent d’énormes profits dans les périodes fastes, mais en fin de compte, ce sont les contribuables qui sauvent ces entreprises lorsqu’elles risquent d’être insolvables, comme cela s’est produit lors de la crise financière.
Les actionnaires privés qui ont initialement déposé la plainte ont fait valoir que la prise de bénéfices initiée par le gouvernement était un dernier recours illégal destiné à empêcher Fannie et Freddie de reconstituer le capital qui pourrait éventuellement être versé aux investisseurs. Ils ont également fait valoir que les directeurs de la FHFA exercent trop de pouvoir incontrôlé, ce qui rend la structure de l’agence inconstitutionnelle. Les actionnaires affirment que Fannie et Freddie ont payé au Trésor 124 milliards de dollars en trop, montant qu’ils exigent de rembourser. Ils ont également demandé au département du Trésor de cesser de collecter les bénéfices futurs et que Fannie et Freddie reçoivent 29,5 milliards de dollars de futurs crédits d’impôt.
En réponse, le gouvernement a fait valoir que la FHFA disposait d’une large autorité légale pour garantir la solvabilité de Fannie et Freddie et protéger les investissements du pays dans les deux sociétés. L’agence a déclaré que les problèmes liés à la structure de l’agence ne portent pas atteinte à cette autorité.
Arrêt de la Cour suprême
La Cour suprême a conclu que la FHFA était structurée de manière inconstitutionnelle car, en vertu des réglementations du Congrès, le président ne peut pas facilement révoquer le directeur de l’agence si ses préférences politiques entrent en conflit avec celles du président. La dernière décision de justice signifie que le directeur pourrait être rapidement remplacé. Sous l’ancien régime, les administrateurs ne pouvaient être licenciés que pour un motif valable. La décision du tribunal fait suite à une décision tout aussi historique rendue en 2020, qui avait jugé inconstitutionnelle la structure du Bureau de protection financière des consommateurs (CFPB) car l’autorité du directeur de l’agence était trop éloignée de la Maison Blanche. Le CFPB a été créé après la crise financière pour protéger les consommateurs contre les abus financiers dans des domaines tels que les prêts hypothécaires et les cartes de crédit.
Dans l’affaire FHFA, la Haute Cour a renvoyé l’affaire devant les tribunaux inférieurs pour déterminer si des mesures correctives devaient être prises pour indemniser les actionnaires pour le prétendu préjudice financier que leur avait causé la structure de l’agence. Le juge Samuel Alito a écrit que “la structure de la FHFA viole la séparation des pouvoirs, et nous engagerons d’autres procédures pour déterminer quel recours, le cas échéant, les actionnaires ont le droit de recevoir en vertu de leurs réclamations constitutionnelles”. Toutefois, la Cour suprême a également statué à l’unanimité que les prises de bénéfices n’excédaient pas les pouvoirs statutaires de la FHFA.
Que signifie l’arrêt de la Cour suprême ?
La décision de la Cour suprême signifie que Fannie et Freddie, qui soutiennent environ la moitié du marché hypothécaire, resteront pour le moment sous le contrôle du gouvernement. C’est un coup dur pour les actionnaires qui souhaitent que les géants du crédit hypothécaire reviennent aux mains du secteur privé après des décennies de contrôle gouvernemental. Comme mentionné, les investisseurs en actions de Fannie et Freddie ont subi d’importantes pertes en bourse à l’annonce de la décision de justice. Les actions cotées en bourse de Fannie et Freddie ont toutes deux fortement chuté mercredi.
Immédiatement après la décision du tribunal, le président Biden a exercé son nouveau pouvoir en limogeant l’actuel directeur de la FHFA, Mark Calabria. La Calabre, dont le mandat expire en 2024, a été nommée par l’administration Trump. Au cours de son mandat, il a activement milité en faveur de la privatisation de Fannie et de Freddie. En remplacement de la Calabre, Biden a nommé la directrice adjointe Sandra L. Thompson au poste de directrice par intérim. Depuis 2013, Thompson supervise les questions juridiques, financières, politiques et autres pour Freddie et Fannie.
Le président Biden a indiqué qu’il n’était pas pressé de ramener Fannie et Freddie dans le secteur privé. Le successeur de Biden en Calabre se concentrera probablement sur la réalisation des objectifs politiques du président. Cela pourrait signifier aider les personnes des communautés à faible revenu à acheter une maison et réduire l’écart racial en matière d’accession à la propriété.
